中國污水政策多維盤點，治水路在何方？
中國污水治理無論是基礎設施補短板還是與水有關的各項污染治理攻堅、“大保護”，對地方政府而言，面臨的是水資源、環境、生態、安全的多重目標和挑戰，既要在宏觀上處理城市規模、經濟、人口發展和資源環境、生態空間的關系，還要在城市、工業聚集區、農村等具體的治理領域，進行目標和經濟技術可行方案的適配、博弈。
任務的疊加、挑戰的交織，使得這一輪以流域生態環境改善為指向的治水事業，其與經濟社會發展相互影響、制約的關系進入了空前的縱深，求解的困難程度也是獨一無二、世界級的。
近期國內治水政策、行動的頻繁出臺，展示了在各具體領域的中國探索，其中有認知的進步，也有爭議;顯示了實踐的堅決，但同樣存在結果的不確定。在很多具體問題上，中國的治水實踐進入了獨自求索的“無人區”，在一個個宏偉目標之下，事業和行業的參與者們，都需要大膽敢為，更需要理性清醒。
流域治理保護：污染的責權利分清楚，才是開始動真格
9月2日-6日，生態環境部在河北省秦皇島市啟動了最后一批渤海地區入海排污口現場排查工作。截至目前，環渤海13個城市入海排污口現場排查任務全部完成。從今年6月開始，相關部門采取“一竿子插到底” 的方式，組織1590名業務骨干，分兩批開展入海排污口現場排查工作。據悉，這是歷史上最大規模的渤海入海排污口排查行動。也是去年末正式打響的渤海治理攻堅戰的重要內容。業界分析認為，渤海多年治理仍不改污染“本色”的根本原因，在于入海排污口長期是一筆“糊涂賬”，底數不清，源頭不明，陸源污染物排放總量居高不下。
重點流域特別是跨行政區域的河湖治理，如果污染物來源、排放不能搞清楚，切實地削減和針對性地控制也就無從談起，邊稀里糊涂地污染，邊稀里糊涂地治理，真金白銀的治理投入，只能收獲事倍功半。
這一局面正在被打破。圍繞長江大保護，環境主管部門將排污口排查放在首批任務里。
今年初，生態環境部正式啟動長江入河排污口排查整治專項行動，涉及城市達63個，要用2年時間對入河排污口摸清底數、開展監測、溯源分析、整治管控。“要搞清楚往長江里排污的到底有多少排污口，到底在哪里排，到底誰在排，排什么，排多少?”上述工作是根本改善長江生態環境質量的基礎工作，是在跨地區流域治理上破開“公地悲劇”一團亂麻的重要手段，也為下一階段圍繞長江治理保護形成責權利明確的管理機制，提供技術性、基礎性依據。
今年以來，已經進入制定快車道的長江保護立法，核心目標即在中央和地方、地方與地方、上中下游的利益協調。
7月26日，生態環境部對外披露，目前在制修訂中的《長江保護法》，草案正在形成、完善，計劃今年底之前提請全國人大常委會審議。
這是一部被寄予很高期望的環保法律，業界希望能夠解決跨區域生態環境保護中管理體制的問題，在機構設置、權限分配等方面打破目前的部門限制和行政分割。
而令業界期待的還有這一輪治理、管理方式突破對環境監測、預警、溯源等需求的擴展和提升。近期筆者參加一個業內討論會獲悉，有關部門不僅將繼續加快加強長江流域水質固定監測站的建設，還開始關注長江水質自動巡測系統的建設運行，未來結合環境高分衛星，將準確及時掌握固定源、港口碼頭等污染排放，以及目前高發的固廢轉移傾倒等的規律和突發情況，為下一步高效污染防控、環境監管提供技術手段。
提質增效：錢從哪里來?錢該怎么花?
5月，三部委聯合發布《城鎮污水處理提質增效三年行動方案(2019—2021)》，對城市污水處理下一階段明確了發展方向。方案提出，經過3年努力，地級及以上城市建成區基本無生活污水直排口，基本消除城中村、老舊城區和城鄉結合部生活污水收集處理設施空白區，基本消除黑臭水體，城市生活污水集中收集效能顯著提高。在此前后，已經陸續有多省出臺了自己的方案。從各地方案的目標來看，基本沿襲了上述內容。一些提出了新建改造管網的具體數量，一些則是將收集率、進水濃度的數值提升納入核心工作目標。其中，江蘇方案還提出有效管控合流制排水系統溢流污染，加強排水管網清通養護工作，積泥深度不應超過管徑的1/5。
粗略看過各地的提質增效方案后，大體有三個感受：
一是方案里側面反映出的國內城市生活污水目前的真實收集率和進水污染濃度水平，真的不太好看，這讓不少城市此前當做成績宣傳的高污水處理率顯得頗為尷尬;
二是各地方案面目太過相似，南北方自然地理條件、城市規模、經濟發展水平的巨大差異，在具體工作安排的取舍、輕重、緩急上，完全看不出差別，基本上是按照國家方案給出的菜單，挨個點了一遍;
三是工作目標和實施路徑的匹配性，不清晰，非常關鍵的投入產出評估，仍舊缺位。后兩個問題，都要歸結為一個非常嚴峻的問題，這一輪提質增效，需要多少錢?錢從哪里來?
上一輪污水處理設施投入已經沉淀萬億級別的資產，而從眼下和將來的任務看，還需要十倍甚至幾十倍的投入。
比如有專家表示，根據上海、北京對地下管網的排摸調查統計，保守估計城市地下管網破損比例至少1/3以上。而修復造價一般在700萬-1300萬元每平方公里。按此估算，光是管網新建改造等就至少需要三萬億到五萬億的投入。
不止如此，很多城市下定決心要做的雨污混接摸排與改造，“合改分”、海綿城市建設，更是燒錢能力強大的活兒。近日，財政部、住建部聯合印發《城市管網及污水處理補助資金管理辦法》，補助資金用于支持海綿城市建設試點、地下綜合管廊建設試點、城市黑臭水體治理示范、中西部地區城鎮污水處理提質增效。但這種財政資金僅具備示范意義，各個城市還得自己想辦法為城市治水下一階段提質增效籌集資金。而大部分城市特別是中西部城市往往面臨以下問題：
一，減稅降費、經濟下行期間，更大的地方財政收支壓力，遇上地方債務風險控制，地方政府能拿出來的資金有限。
二，現行污水處理收費，價格尚未能覆蓋運營成本，提價空間有限，操作難度大。在提質增效的資金安排上，各地方案千篇一律提到了完善收費，但在這一問題上既無時間表，也無具體評估。
7月18日，國家發改委、財政部、生態環境部、住建部聯合發布《關于進一步加快推進中西部地區城鎮污水垃圾處理有關工作的通知》，鼓勵盤活存量資產，鼓勵廠網一體化;同時健全價格收費政策。將生態環境成本納入經濟運行成本，完善污染者付費制度。
事實上，這兩項政策是高度相關的，沒有合理穩定的回報，引入社會資本加入下一輪城市治水不會再是一件僅憑吆喝的事情。除了極少數不差錢的城市，絕大多數城市管理者都需要“當家知道柴米油鹽貴”，科學適配工作目標和實施路徑，要有決策管理的經濟可性分析，因地制宜選擇性價比最優的方案。
農村治水：中央思路是明確的，各地實踐要準確領會
按照有關部門的要求，兩個多月前，各地就應該把本省農村生活污水處理設施排放標準上報了。現在的情況是，一些已經制定出臺，一些還在征求意見，但業界爭議還不小。
有專家認為很多地方在制定農村排放標準過程中，并未能充分準確領會政策層反復強調的農村治水應“實事求是”的精神。從標準指標的選擇、數值的確定來看，基本上還是沿襲了城鎮排水一級b甚至一級a標準。這樣的指標對應只能采取城鎮污水處理的工藝，而這樣的工藝對于廣大農村地區，基本不具備經濟性、運行管理的可行性。
正如王洪臣老師近年來反復呼吁的，化肥流失導致的面源污染才是農村水環境主要氮磷來源;農村污水處理排放標準應主要針對耗氧物質，重點治理衛生和黑臭問題。
可能正因為發現一些地方政府還在“執迷不悔”。5月，生態環境部出臺《農村生活污水處理設施水污染物排放控制規范編制工作指南(試行)》，再一次明確了因地制宜、經濟技術可行的原則。
事實上，近年來，國家對農村污水治理的思路，一直是比較清晰的，不僅強調和農村人居環境改善、廁所革命結合，強調源頭治理、利用為先、生態經濟，在目標上，也明確以解決黑臭和改善人居為階段性目標。
7月3日，九部門聯合發布《關于推進農村生活污水治理的指導意見》，再一次明確指導方針，提出因地制宜、利用為先，就地就近、生態循環，建管并重、效果長遠;明確鼓勵就地回用，強調“污水減量化、分類就地處理、循環利用”。
7月8日，生態環境部會同水利部、農業農村部印發了《關于推進農村黑臭水體治理工作的指導意見》，強調以黑臭治理切實成效為導向，按照“查、治、管”分步實施，從源頭入手，綜合施策。從2018年“一號文件”開始一系列農村環境治理的中央政策來看，以黑臭水體治理和人居環境改善為導向的目標是明確的，對污染成因的分析和治理路徑都強調綜合、源頭，強調因地制宜、實事求是，這是各地在制定排放標準、實施設施建設時應當考慮的基本前提和基礎，從而為各種可能的生態經濟長效的技術方案留出發展空間，實實在在地控制污染、改善環境。
工業聚集區：第三方治理在園區恰逢其時，試點還要突破老問題
近期，國家發改委、生態環境部發布《關于深入推進園區環境污染第三方治理的通知》(以下簡稱《通知》)，將選擇一批園區(含經濟技術開發區)深入推進環境污染第三方治理，服務包括環境污染問題診斷、系統解決方案，污水和固體廢棄物集中處理處置、煙氣治理、污染物排放監測以及監管信息平臺等環境綜合治理服務。鼓勵工業企業采取第三方治理，相關管理部門呼吁推動多年，奈何還是局限在個別試點范圍內。而此次選擇工業聚集區，一方面顯示了我國工業污染防治的抓手轉變;另一方面，也是希望探索以專業化、市場化治理提升工業聚集區污染防控水平、效率，并力圖在園區環境管理上有所突破。
截至2018年9月底，全國2411家工業聚集區污水集中處理設施建成率達97%，自動在線監控裝置安裝完成率達96%，《水十條》中相關任務超額完成。不過，基礎設施的到位并不代表工業園區污染防控的大功告成，環境管理的效率和水平才是決定因素。
而這方面的普遍狀況并不令人滿意。近來，工業聚集區不僅頻頻在中央環保督察中“榜上有名”，平時超標排放引發污染事件也屢有發生。而在不少業內專家看來，見諸報端的新聞只是冰山一角，相當數量特別是省級以下工業聚集區存在環境監管薄弱、環境風險高等突出問題，管理手段、人力、水平等存在嚴重的不匹配、不適應。
而此前一些園區引入專業治理企業的實踐已經證明，專業化治理服務不只在于保障處理設施穩定達標排放，還有利于在橫向縱向上對園區污染排放全過程進行摸底、梳理、診斷，對污染防控各環節進行整合、貫通、協調，有助于園區防控環境風險，減輕監管壓力。
而隨著環保督察、長江大保護等環保壓力的持續推進，各地對工業聚集區特別是化工園區的治理攻堅步伐邁得很堅決。比如身處大保護一線的化工大省江蘇，年初出臺關于化工園區(集中區)環境治理工程的實施意見，就提出各項達標要求，園區環境績效評價達不到80分以上，將面臨各種“限批”懲罰。
環境監管的持續高壓，令園區發展日益面臨環保壓力=生存壓力的局面，主動尋求專業治理服務的積極性、主動性正在顯著提高，對技術服務真正的市場需求正在釋放。而據悉，產業界早已嗅到商機，圍繞工業聚集區提供綜合環境服務的布局、市場分割搶奪已經悄然開展，當然，這一輪企業間的競爭將主要在專業實力和以往業績。
不過，第三方治理在企業層面推進中遇到的問題，同樣也適用于園區。首要就是責任問題。盡管理論上有明確的合同約定，但實際操作中，一旦出了問題，要面臨溯源、責任確定、以及在法律上追責、仲裁、賠償補償等細節，目前還都沒有規范、通用的可行性操作，特別是在園區模式下，相關責任利益方更多，更復雜，希望這輪試點能有突破。
其次，還是老問題，園區經濟效益和發展質量本就差異較大，加之經濟下行，同樣面臨支付意愿、能力帶來的回款問題，也是相關治理企業需要特別注意的風險。